L'enjeu

Les exportations composent presque 40%, et les importations environ 35% du produit
intérieur brut (PIB) du Canada. L'investissement étranger au Canada compte pour plus
de 21% du PIB. Un emploi canadien sur trois est lié à l'exportation. Ces chiffres sont en
hausse, et il se pourrait que les exportations composent à elles seules, en 2005, plus
de 50% du PIB. La croissance et la prospérité du Canada sont inextricablement liées
au succès de la mondialisation et de la libéralisation du commerce.

Pour comprendre le programme dans le domaine de commerce en 2005, il faut
examiner un certain nombre d'éléments englobant les négociations probables, les
questions liées à la mise en oeuvre des accords internationaux, les possibilités de
libéralisation unilatérale, et les questions de promotion du commerce. Ce document
énonce ce que nous savons et ce que nous devrons savoir de ce programme en 2005
(annexe I), et explique comment tout cela se rattache au programme d'action nationale.
La bonne approche de ce programme garantira :

     qu'un plus grand nombre de sociétés canadiennes vendent des produits et des
     services plus nombreux et plus diversifiés à un éventail plus large de marchés; 
     que les investisseurs étrangers sont attirés par le Canada; 
     que les Canadiens peuvent investir à l'étranger dans un climat de stabilité;
     que les consommateurs canadiens ont le meilleur choix de produits et de services
     aux meilleurs prix; et 
     que les industries canadiennes sont concurrentielles au plan international et
     qu'elles fassent sentir leur présence sur les marchés du monde. 

La configuration du commerce du Canada

On a accordé beaucoup d'attention au commerce du Canada avec les États-Unis.
Même si le commerce du Canada avec les autres pays a presque doublé entre 1986 et
1995 pour atteindre 52 milliards $, les exportations canadiennes de biens et de
services aux États-Unis ont quand même représenté, respectivement, 80% et 60% du
total exporté en 1995. Ce succès enviable sur le marché américain a été facilité par
plusieurs facteurs comme la proximité géographique, des taux de change favorables,
des liens corporatifs et financiers de longue date et la libéralisation progressive menée
dans le contexte de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), de
l'Accord de libre-échange entre le Canada et les États-Unis et de l'Accord de
libre-échange nord-américain (ALENA).

La diversification des marchés d'exportation

Les données nationales masquent les différences aux niveaux des régions et des
secteurs. Alors que l'Ontario et le Québec effectuent la quasi-totalité de leurs
exportations aux États-Unis – y vendant environ 90 et 80% de leur production exportée,
respectivement –, le chiffre n'est que de 50% pour la région du Pacifique, dont plus de
35% des exportations sont destinées aux économies de l'Asie-Pacifique. Dans une
perspective sectorielle, la forme de notre dépendance à l'égard du marché américain
est elle aussi en train de se modifier. En 1989, par exemple, 55% de nos exportations
agricoles étaient destinées aux États-Unis. En 1996, ce chiffre avait chuté à 38%.

Plusieurs des initiatives régionales et bilatérales auxquelles le Canada est associé
visent en partie à diversifier les marchés ouverts aux biens et aux services canadiens.
La participation au mécanisme de Coopération économique Asie-Pacifique (APEC) et
les discussions sur l'établissement d'une Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA)
devraient plus particulièrement amener les exportateurs canadiens à regarder au-delà
de leurs marchés américains et européens traditionnels. C'est d'ailleurs ce que
l'ALENA a fait pour le Mexique et ce que le nouvel accord de libre-échange devrait faire
pour le Chili. Nos industries non traditionnellement exportatrices commencent tout juste
à prendre conscience de ces nouveaux débouchés. La part canadienne des marchés
de l'Amérique latine n'est que de 3%. C'est pourtant une région où l'accroissement
démographique et la progression des revenus laissent prévoir une poussée
spectaculaire de la consommation dans les dix prochaines années. La diversification et
le développement de nos marchés d'importation et d'exportation auront un impact
marqué sur la structure et sur la vitalité de notre industrie des transports.

Malgré le dynamisme accru des initiatives de politique commerciale axées sur
d'importants marchés naissants, le Canada a vu sa part de marché réduite dans un
certain nombre de ces économies, notamment en Asie. L'exemple le plus frappant nous
est donné par la Malaisie, où la part de marché détenue par le Canada a chuté de
15,9% entre 1989 et 1994. Bien que généralement attribuée à une meilleure intégration
en Asie du Sud-Est, cette baisse remet en cause l'impact réel de l'attention portée aux
courants d'échanges régionaux dans la politique commerciale et suggère la nécessité
d'examiner l'efficacité des activités de promotion du commerce.

Pour stimuler les efforts de diversification de nos marchés d'exportation, le premier
ministre a dirigé des missions commerciales de première importance qui ont visité un
certain nombre d'économies naissantes de l'Asie-Pacifique et de l'Amérique latine. Les
milieux d'affaires et les gouvernements provinciaux ont solidement appuyé ces
initiatives, mais certains groupes d'intérêts ont parfois accusé le gouvernement
d'adopter une approche purement commerciale et d'abdiquer sa responsabilité de
promouvoir une vision canadienne du bien public. Ce qui soulève une question de
politique, puisque certains des plus grands marchés de biens et de services encore
inexploités par les entreprises canadiennes se trouvent dans des pays en
développement. Dans nombre de ces pays, la pauvreté extrême est à la racine des
problèmes liés aux droits de la personne, aux normes du travail et à l'environnement. On
pourrait envisager, comme approche possible, l'établissement de liens plus explicites
entre les activités de promotion du commerce et l'aide publique au développement.

Le profil évolutif des exportations

De façon plus générale, le profil des exportations canadiennes est en train d'évoluer.
Alors que les produits primaires composaient le quart de nos exportations de biens en
1985, leur part avait été réduite à 18% dix ans plus tard. Puisque les ventes de produits
primaires laissent peu de flexibilité au niveau du prix et qu'elles sont plus susceptibles
d'attirer l'attention des mouvements non gouvernementaux de protection de
l'environnement ou de défense des animaux, il pourrait être nécessaire de rechercher
des moyens de promouvoir davantage cette diversification dans d'autres domaines.

Le commerce international des services compte maintenant pour plus de 20% du
commerce mondial total, et se développe plus rapidement que le commerce des
marchandises. En 1995, le commerce des services comptait pour environ 14% du
commerce total du Canada. Les exportations canadiennes de services semblent s'être
accrues d'environ 50% entre 1985 et 1995. Il s'agit clairement d'une composante
toujours plus importante de l'économie canadienne (et mondiale), mais une
composante qui reste difficile à quantifier en raison de l'absence de données
homogènes et comparables.

Les données ne permettent pas non plus de mesurer adéquatement les échanges
intra-groupe, qui pourraient compter aujourd'hui pour jusqu'à 40 ou 50% du commerce
canadien. La disponibilité de données exactes dans ce domaine pourrait influencer un
certain nombre de questions, dont l'élaboration d'activités efficaces pour la promotion
du commerce. L'amélioration de l'analyse quantitative des données et l'actualisation
des indicateurs économiques pour garantir qu'ils reflètent le véritable niveau d'activité
seront importantes pour la prise de décisions stratégiques éclairées en 2005.

Les courants d'investissements internationaux

Le manque de données fiables sur les courants d'investissements internationaux pose
aussi un défi particulier aux décisionnaires. L'investissement est devenu une puissante
force d'intégration des économies du monde. La production annuelle de biens et de
services par les filiales étrangères de sociétés multinationales dépasse déjà
effectivement la valeur totale du commerce mondial des biens et des services. La part
canadienne des courants internationaux d'investissements étrangers a été ramenée de
11,3% en 1980 à 4,6% en 1994. Étant donné l'importance économique des apports de
capitaux d'investissement étrangers, il sera important d'évaluer si l'actuel régime
canadien est aussi propice à l'investissement étranger qu'il pourrait l'être, et comment il
se compare à ceux de nos concurrents.

La valeur des investissements à l'étranger n'est pas toujours bien comprise; mais ces
investissements sont tout aussi importants. Dans un certain nombre de secteurs, dont
celui des ressources naturelles, l'investissement à l'étranger est déjà une composante
importante des transactions internationales. Il pourrait aussi être de plus en plus
important pour des secteurs canadiens comme celui des textiles, car la protection
accordée aux producteurs canadiens en vertu de l'Arrangement concernant le
commerce international des textiles prendra fin en 2005.

Les exportations par rapport à la taille de la firme

Le commerce avec l'étranger apporte une contribution substantielle au PIB du Canada,
mais le taux de participation des petites et moyennes entreprises (PME) à l'activité
commerciale reste modeste. En réalité, 50 sociétés canadiennes comptent à elles
seules pour 50% des exportations. Il sera important d'identifier les obstacles à la
participation des PME au commerce international et de prendre des mesures pour
corriger le problème.

Les éléments du programme

Le champ de questions

Les efforts de libéralisation du commerce tentent de plus en plus de définir les règles
qui auront un impact sur des domaines de la politique intérieure qui échappaient
auparavant à la réglementation internationale. Ces règles ont un impact sur un large
éventail de politiques intérieures aux niveaux national et infranational, et l'aptitude du
Canada à établir ses propres politiques nationales et à proposer des règles
internationales dans les domaines qui l'intéressent aura une importance cruciale.

La mise en application des règles qui ont déjà été élaborées sera un élément important
de l'activité commerciale canadienne en 2005. Cela englobera à peu près tout, de
l'administration douanière à la gestion des différends commerciaux. Sur ce dernier
point, presque autant de différends ont été soumis à l'Organisation mondiale du
commerce (OMC) depuis sa création en janvier 1995 que dans les dix années
précédentes sous le régime de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce
(GATT). La gestion des différends, y compris ceux touchant des domaines compliqués
comme la culture, va probablement devenir un aspect toujours plus important de la
politique commerciale.

Au fur et à mesure que le programme d'action nationale devient de plus en plus lié au
programme d'action internationale, le Canada devra apprendre à mieux utiliser chacun
de ces programmes pour appuyer l'autre. Pour cela, il devra peut-être changer
explicitement son cadre de politique intérieure pour se donner davantage de capacité
de réaliser des progrès sur l'établissement de règles internationales ou d'améliorer
l'accès canadien aux marchés étrangers. Il lui faudra presque certainement trouver des
moyens d'utiliser les décisions de politique pertinentes prises pour des raisons
nationales (comme l'abolition de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest) comme
monnaie d'échange dans les négociations internationales.

À l'évidence, la libéralisation peut aussi être entreprise unilatéralement. Étant donné
l'importance des importations dans l'économie canadienne, on pourrait utilement
procéder à une analyse pour déterminer s'il existe des secteurs qu'il serait sensé que le
Canada libéralise – même en l'absence d'engagements réciproques.

La question des obstacles interprovinciaux au commerce devra être examinée plus
outre. D'aucuns perçoivent certainement que certaines sociétés étrangères ont un
meilleur accès à certaines parties du marché canadien que nombre de nos propres
producteurs. Les obstacles interprovinciaux privent aussi les firmes canadiennes des
avantages d'un marché intérieur intégré pouvant leur servir de tremplin vers les marchés
étrangers. Nos négociateurs devront avoir l'assurance que le Canada a mis de l'ordre
dans ses affaires s'ils veulent participer à l'échange d'engagements importants en
matière d'accès aux marchés.

Notre connaissance de ce qui pourrait faire l'objet de nouvelles règles internationales
est certes incomplète, mais nombre des questions qui font déjà l'objet de discussions
sont d'une nature si complexe et, souvent, si controversée qu'elles seront encore
vraisemblablement à l'ordre du jour du programme commercial en 2005. Les pressions
exercées par les grandes nations commerçantes et notre propre expérience des
différends commerciaux nous amèneront à négocier des règles internationales qui
entraîneront une intégration plus poussée. Les intérêts propres du Canada pourraient
aussi nous pousser dans cette direction afin de réduire la capacité qu'ont nos grands
partenaires d'utiliser la politique de la force.

L'évolution des règles

Nous prévoyons que les politiques dans les domaines sous-mentionnés feront l'objet de
discussions internationales en 2005.

Politiques touchant l'industrie, l'agriculture, les services et d'autres secteurs

De nouvelles règles internationales pourraient affecter les politiques sectorielles
intérieures dans toute la gamme des activités économiques au Canada. Le rythme du
changement technologique que la plupart des secteurs industriels connaîtront jusqu'en
2005 déterminera largement les secteurs à privilégier dans le programme d'action
commerciale. Les pays en développement continueront à réclamer la libéralisation de
secteurs jusqu'à maintenant jugés sensibles au Canada (comme les textiles et
l'agriculture), et des améliorations devront être apportées dans ces domaines pour
qu'ils continuent à soutenir la libéralisation et le système multilatéral.

Une meilleure réglementation des subventions à tous les paliers de gouvernement sera
nécessaire alors que les pays contestent les programmes que d'autres gouvernements
maintiennent sous leurs propres régimes de recours commerciaux ou en vertu de
l'Accord OMC sur les subventions et les mesures compensatoires. Le nouveau cycle de
négociations prévu pour 2000 sous les auspices de l' Accord général sur le commerce
des services (AGCS) pourrait également imposer de nouvelles disciplines sur les
subventions accordées aux fournisseurs de services.

Le domaine des services, dans son ensemble, sera probablement assujetti à de
nouvelles règles importantes. La négociation de l'AGCS qui reprendra en 2000 pourrait
se poursuivre jusqu'à la fin de 2005. Les négociations seront également poursuivies sur
de nouveaux domaines ou sur des domaines où une libéralisation accrue est possible.
Les progrès ne seront pas nécessairement faciles parce que, en dépit du consensus
international sur le fait que le commerce dans ces domaines pourrait être avantagé par
une libéralisation, la portée et la forme d'une telle libéralisation ne font certainement pas
l'unanimité.

Les négociations à l'OMC sur l'agriculture devraient reprendre en 1999. Étant donné les
sensibilités nationales observées chez de grands partenaires commerciaux comme
l'UE et le Japon, ces négociations seront probablement encore en cours en 2005. Les
sensibilités canadiennes sur les questions cruciales de la gestion des
approvisionnements et des entreprises de commerce d'État devront être évaluées.
Dans le contexte de l'ALENA, on peut aussi prévoir que les secteurs laitier et avicole
des États-Unis, par exemple, exerceront des pressions accrues pour obtenir librement
accès au marché canadien.

Programme de recherche

     La continuation du processus de libéralisation du commerce dans des secteurs
     clés (par ex., agriculture) aurait quel impact au Canada? 
     Pourquoi les petites et moyennes entreprises canadiennes participent-elles si
     peu au commerce international? Comment peut-on accroître cette participation? 
     Comment peut-on mesurer le volume du commerce dans le secteur des services?
     Et l'investissement? Comment peut-on obtenir des mesures uniformes au niveau
     international? Comment peut-on mesurer le commerce intrasociété? Comment
     les indicateurs économiques ont-ils besoin d'être modifiés pour mieux refléter la
     situation de l'activité économique? 
     Quelles leçons peut-on tirer de l'intégration économique et des impulsions
     nationales/infranationales ailleurs dans le monde? Comment fonctionnent des
     ententes régionales comme le Mercosur, l'ASEAN et l'UE? 
     Le Canada devrait-il chercher à harmoniser ses normes et ses règlements
     techniques nationaux? Devrait-il les harmoniser avec ceux des États-Unis? Dans
     quels secteurs? Quels sont les coûts et les avantages que comporte le maintien
     de normes et de règlements techniques distincts? À quoi ressemblerait un
     système international qui réglementerait les mesures relatives aux normes? 
     Est-ce que la politique de concurrence internationale peut remplacer les lois
     antidumping nationales dans les zones de libre-échange comme l'ALENA? Quels
     seraient les coûts et les avantages si on supprimait les lois antidumping et si on
     mettait l'accent sur la politique de la concurrence? 
     Quelle importance pour la compétitivité et la prospérité du Canada revêt
     l'investissement à l'étranger? Comment les gouvernements peuvent-ils
     l'encourager? Que font les concurrents du Canada? 
     Le système général de réglementation et l'infrastructure du Canada sont-ils
     comparables à ceux de nos concurrents pour attirer l'investissement étranger? 
     Comment le commerce avantage-t-il le marché importateur? 
     Comment peut-on mesurer avec exactitude l'incidence des initiatives de politique
     commerciale sur l'environnement? 
     Quels sont les aspects de la politique fiscale qui ont un effet de distorsion sur le
     commerce et l'investissement et où se place le Canada par rapport à ses
     principaux partenaires et concurrents commerciaux? 
     Quelle importance ont les obstacles au commerce qui subsistent entre les
     provinces? Quels secteurs sont les plus touchés? Quelle incidence l'intégration de
     l'Amérique du Nord a-t-elle sur les questions de commerce intérieur? Dans quelle
     mesure les obstacles intérieurs au commerce nuisent-ils à la compétitivité des
     exportateurs canadiens sur la scène internationale? 
 
 
 
 

                       Questions d'orientation

     Quelle est la manière la plus efficace de gérer les relations commerciales
     canado- américaines dans l'avenir? Quelle forme pourrait prendre une
     libéralisation plus poussée? 
     Quels secteurs, le cas échéant, serait-il judicieux de libéraliser unilatéralement? 
     Existe-t-il des secteurs névralgiques au Canada? Sont-ils les mêmes que ceux de
     nos principaux partenaires commerciaux? Dans quelle mesure pourraient-ils nuire
     aux futures négociations sur la politique commerciale? Dans les négociations
     internationales, qu'est-ce que le Canada peut donner et qu'est-ce que nous
     devons obtenir en échange? 
     Le système canadien d'investissement étranger convient-il toujours dans le
     contexte mondial actuel et futur? 
     Quand et comment les coalitions nécessaires pourront-elles être formées pour
     permettre au Canada d'aller de l'avant au sujet des questions agricoles de la
     gestion de l'offre et des sociétés commerciales d'État? 
     Comment une utilisation plus ciblée de l'aide publique au développement
     pourrait-elle aider à atteindre les objectifs de développement international et
     contribuer à la prospérité du Canada en appuyant le commerce et
     l'investissement? Devrait-elle mettre l'accent sur de nouveaux marchés importants
     pour le commerce et l'investissement? Quel est le rôle de l'aide technique? 
     Les gouvernements ont-ils un rôle à jouer dans la promotion du commerce? Dans
     l'affirmative, quel est-il? Comprend-il le financement des exportations et, dans
     l'affirmative, sous quelle forme? 
     Comment le boycottage non-gouvernemental des produits canadiens peut-il être
     géré efficacement? 
     Quelles possibilités existe-t-il d'utiliser le programme de politique commerciale
     pour obtenir des améliorations dans le domaine environnemental? 
     Quels points du programme commercial présenteront le plus d'intérêt pour les
     gouvernements provinciaux? Y a-t-il d'autres questions pour lesquelles le
     gouvernement fédéral aura besoin de l'appui des provinces? Sommes-nous
     dotés des mécanismes appropriés? Comment pouvons-nous faciliter les
     discussions fédérales-provinciales sur ces questions, notamment au Comité du
     commerce? 
     Quels points du programme commercial présenteront un intérêt général pour le
     public? Quel processus peut être établi pour faire en sorte que le public soit bien
     informé? Comment peut-on améliorer les processus actuels (les GCSCE et le
     CCCE) de consultation non gouvernementale? Y-a-t-il un rôle pour les
     organisations comme le Tribunal Canadien du commerce éxterieure (TCCE)? 
 
 
 

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